2013 年中共十八届三中全会做出推进国家治理体系与治理能力现代化的重大部署，并提出建立空间规划体系。2018 年自然资源部成立，整合土地利用规划、主体功能区规划与城乡规划等管理职责，国土空间规划迎来了新的发展契机。2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》) 发布，明确了国土空间规划的战略性地位和对各专项规划的指导约束作用。2019年10月中共十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，并指出要加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度。可见，建立健全新时代的空间规划体系，既是我国推进生态文明建设的客观要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。然而，当前加快空间治理体系现代化对国土空间规划体系建立提出了新的要求和挑战，建立健全国土空间规划体系需要规划理论方法的完善与发展作为强有力的支撑，因而迫切需要对已有空间规划的理论方法进行梳理与分析，探寻其发展规律，并探索生态文明背景下国土空间规划的未来发展趋势，以更好地服务于国家治理现代化建设，促进经济社会的协调发展。

当前，已有相关领域的研究主要集中在空间规划体系的变迁和主要空间规划的演变历程、中国城乡规划或城市规划理念或思潮的演进历程，以及国外国土空间发展借鉴和发展态势等方面。相关领域的研究存在以下3 个方面的问题：一是研究相关空间规划发展演变的较多，研究规划理论方法发展的较少；二是研究城市规划或城乡规划理论的较多，而研究涵盖主要空间规划理论方法发展的很少；三是研究改革开放后阶段性发展的较多，而研究新中国成立后长时间跨度的空间规划理论方法发展的很少。在促进生态文明建设的背景下，空间规划理论方法的发展需要从更广阔的国家视域( 国家行为、国家战略指向) 角度出发，结合不同社会经济发展阶段对空间规划的整体演进历程进行分析。本文尝试分析中国空间规划理论方法演进背后的社会经济逻辑，以“社会经济类型与国家治理导向—主要规划类型发展—主要规划理论方法演进”为分析框架，审视国家不同社会经济发展阶段的治理取向下空间规划在我国国土空间治理体系中所发挥的关键性作用和演进规律，进而分析主要空间规划理论方法的发展与演变规律，以期为国土空间规划的改革实践提供参考。

在2018 年机构改革之前，我国初步形成了由国务院及国家发展和改革委员会主导的国民经济和社会发展规划、区域规划、主体功能区规划，原国土资源部主导的国土规划、土地利用总体规划，住房和城乡建设部主导的以城乡规划为主干的综合类规划，原环境保护部主导的环境功能区划、环境保护总体规划、环境保护专项规划，以及国土( 矿产、地质类)、农业、林草、电力、交通、水利、能源、海洋等部门主导或深度参与的各类专项规划组成的“多规”格局。对于这一庞大的国家规划体系，可以将其简单划分为典型的空间性规划与发展类规划。本文所探讨的空间规划体系主要是上述典型的空间性规划，并且包含发展类规划中带有空间布局、空间指向性的专项规划的集合。

本文在对新中国成立后大量相关规划政策文件、专著文献等进行梳理与分析的基础上，从社会、经济、政治和技术等更广阔的视角进行综合分析，发现空间规划演进及转型的决定性因素包括以下3个层面：一是上层建筑层面，不同的社会经济类型阶段反映出不同的利益格局、社会需求结构和主要社会经济矛盾，决定了国家的战略导向，进而决定了国家的治理导向，形成当时的社会主流价值导向，其决定了规划的价值导向及规划体系的演进和规划理论方法的发展方向；二是规划发展层面，国家的治理导向和主流价值导向决定了规划的功能定位，进而决定了规划及其理论的发展方向；三是规划理论方法层面，国家治理导向决定了规划理论方法的发展方向，而规划的发展演进与规划理论方法升级相互作用，并在国内外交流与实践中相互碰撞、融合、发展。因此，本文形成“社会经济类型与国家治理导向—主要规划类型发展—主要规划理论方法演进”的分析框架和3个分析系统，贯穿全文对空间规划发展演进历程进行分析(图1)。

图1 国家空间治理导向与规划体系演进的分析框架

综合新中国成立以来典型的社会历史阶段，得出我国空间规划的演进和主要规划理论方法的发展经历了以下4 个阶段。

从新中国成立初期到20 世纪70 年代末，是社会主义国家的初级建设阶段，各类空间规划处于初创探索期，规划理论方法也以“一边倒”地学习苏联模式为主。

✍ (1) 社会经济类型与国家治理导向。这一时期是社会主义国家计划体制的初创期，我国实行的是高度集中的计划经济体制，国家战略主轴是尽快建设现代意义上的工业国。从国家治理体系上看，“大政府、小社会”模式下政府几乎完全承担了各项资源和生产要素的配置任务，以自上而下的指令性计划传导为主要途径，主要体现为以基本建设为核心的模式，土地、资源作为朴素的资源要素统一服从社会化大生产的调配。

✍ (2) 主要规划类型发展。这一时期的规划主要是计划经济体制下的单一目标规划，各类空间性规划工作的安排是以五年计划为中心的诸项“分解动作”，各类规划处于学习借鉴过程的初创期，尚无通常意义上的空间规划和空间治理概念。在城镇工业地域方面，空间规划以工业布局规划、区域规划( 农业区划)、城市规划等为主要内容进行。在农业地域方面，在全国逐步开展以农业资源普查与合理开发利用为中心的农业区划，以及国有农场、人民公社等重点区域建设。在流域治理方面，主要体现为以江河流域的水利建设和水患治理为代表的国土治理行动，但现代意义上的环境治理概念尚未形成。

✍ (3) 主要规划理论方法演进。初期由于规划技术力量薄弱，加之高度意识形态化的环境使得我国在规划理论方法和技术方面“一边倒”地学习苏联模式，形成了以借鉴国外经验为主的时期。这一时期从城市地区的城市规划、区域规划到农村地区的土地利用规划，我国全面引进苏联的人才和技术，借鉴和运用地域生产综合体理论、工业地理学、计划综合平衡、土地利用工程布局与地块设计等规划理论方法。

从1970 年末到2000 年左右，以十一届三中全会为标志，我国进入改革开放初期和逐步建立社会主义市场经济体制时期，各类空间规划进入转型调整期，规划理论方法在借鉴国外经验的基础上开始自我发展。

✍ (1) 社会经济类型与国家治理导向。十一届三中全会之后，国家战略导向发生重大调整，经济建设与改革开放发展成为核心战略目标，我国逐步建立起社会主义市场经济体制。在国家与空间治理体系上，政府职能从原来的国家建设型政府转变为经济建设型政府，政府行为模式从直接控制主导型转向综合调控主导型，而空间治理的任务框架则从“开发建设单线”扩展为“开发与保护双线”，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”和“环境保护”的基本国策纷纷确立，基本农田保护、耕地占补平衡、土地整理和土地储备等制度工具不断丰富。

✍ (2)主要规划类型发展。改革开放后，我国逐渐引入市场工具进行资源要素配置，在拉动经济快速发展的同时也推动了各类空间规划的“供给侧”变革，各类空间规划从转型探索到调整壮大进入转型调整时期。首先，开发类空间规划迅速供给。改革开放初期(1978～1990年) 我国积极学习借鉴国外经验，探索国土规划、区域规划，构建了国土开发与生产力布局的总体框架。进入社会主义市场经济阶段(1991～2000年)，以公有制为主体的多种经济成分共同发展的格局使得市场资本流动更加活跃，以“土地财政”为代表的“城市经营”模式促使城市规划等代表性开发类规划进一步演变为“目标导向”和“增长拉动”的“发展蓝图”。其次，资源环境保护类规划相伴创设。一方面，我国逐渐形成国土资源整体规划与管控的模式，1993年第一轮土地利用总体规划批准实施，《中华人民共和国土地管理法》(1998 年修订版) 确立了土地利用总体规划的法律地位，第二轮土地利用总体规划修编(1996～2010年) 初步建立了“指标+ 分区”的土地利用规划模式，对城市规划等发展建设类规划的刚性约束明显增强。另一方面，环境保护规划开始以纳入五年计划的方式发挥治理作用，《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》《中国跨世纪绿色工程规划》等相继问世。

✍ (3) 主要规划理论方法演进。在这一阶段，我国开始寻求规划理论方法的兼容并蓄与自我突破发展。宏观层面，吸收海外先进国土开发与区域规划思想，其中的“点—轴系统”理论契合了我国交通干线开发带动区域要素流动的现实，充分影响了国土规划和区域规划并在城镇体系规划中进一步成熟。系统学和系统工程学的引入拓展了空间规划与管理工作的视域，并在环境、城市规划和土地利用规划等多个领域得到广泛应用。中微观层面，通过借鉴美国区划和香港法定图则的思想方法，结合本土情况发展出控制性详细规划工具，对城市开发进行控制和引导。同时，工程技术领域突飞猛进，从不断筑路架桥及拓港兴运到增拓水利水电、能源枢纽干线，均成为国土开发的必要支撑和新经济地域格局形成的必要基础。此外，数学模型、计量方法和计算机技术得到不断引介与应用，成为规划决策的重要助力。

从2000 年初到2011 年前后，我国的空间规划体系进入了“多规”并行、交叠与冲突的典型发展阶段，与此相应的是规划理论方法也进入了快速繁荣阶段。

✍ (1) 社会经济类型与国家治理导向。进入21 世纪，我国的国家发展战略与全球化深度融合，市场经济体制不断发展，空间规划作为加强宏观调控的重要抓手得到进一步重视。从国家治理导向上看，我国进入了深度而综合的调整阶段，政府职能从经济建设型向社会经济调节型转变，要素配置更加市场化，政府的空间治理更强调监管和调控；空间治理法制化进程开始加速，突出体现在资源环境立法、修法的密集开展，如《中华人民共和国水土保持法》(2010 修订)、《基本农田保护条例》(2011 修订) 等。

✍ (2) 主要规划类型发展。这一时期，我国空间规划进入“多规并行”且“多规冲突”阶段。首先，开发建设类规划快速调整和供给。城镇体系规划因不适应市场的变化而失效，都市圈规划、大都市区规划或城市空间发展战略规划等替代出现；2008 年施行的《中华人民共和国城乡规划法》使得城市规划拓展为城乡规划；要素布局的复杂化使得带有空间布局内容的专项规划进入类型和规模的繁荣期，如原作为发展规划专题的综合交通发展布局独立为综合交通体系规划。其次，粗放的发展模式给生态环境带来前所未有的整体负外部性，在保护优先、优化开发的基本战略原则下，资源环境保护类规划不断加强，如第三轮土地利用总体规划修编(2005～2020年) 开创了以政策为导向，强调生态环境保护与建设，约束性与预测性指标共同作用的土地利用规划编制模式；生态环境类规划更加明确地强调空间维度的干预，如2008年的《全国生态功能区划》等。再次，在统筹协调开发和保护的治理需求下，基于国土空间“区域”属性认知的主体功能区规划将国土空间依照县级单元划为四类主体功能区，优化地域空间结构并各有侧重地推进空间政策。但初创的主体功能区模式仅发挥了空间的“区域”属性，空间政策落实不足。最后，上述空间规划虽迅速繁荣却未及时形成秩序性的规划体系，一些规划的分头编制、分头管理实施强于横向协同，甚至产生争夺空间主导性现象—“多规”表面上的“繁荣”与内在的“混乱”并存。

✍ (3) 主要规划理论方法演进。21 世纪后进入规划思想、方法和技术体系快速繁荣阶段。首先，从横向上看，一些空间性规划借鉴并吸收多个领域的理论方法。例如，城市总体规划对城市产业经济分析方法的吸收及其与城市设计技术的对接( 总体城市设计) 等，使其逐渐成为一个庞杂的技术性规划的汇总。这一方面反映出我国空间规划的理论方法发展和技术供给进入繁荣、充足阶段，但另一方面原本专业性的空间规划在“技术综合化”下趋于“内容综合化”，造成规划内容与实际归口事权的不符，从而削弱了规划的效力。其次，纵向而言，在不同尺度、不同系统环境边界下，不同理论方法和技术逐渐分化并发挥各自作用。在大区域尺度下一般基于综合或专项的评价技术，输出空间区划工具，如基于地域主导功能识别和空间动态均衡的主体功能区划等；在市县/ 城镇尺度下可将地理计算模型应用于城镇空间扩展形态模拟，将土地利用与交通的耦合模型应用于城市总体布局，以及根据空间句法等形态理论进行城镇/ 城区层次的要素形态布局等。最后，广义的新技术发展对各类空间规划的整体赋能效应突出。自主遥感卫星技术、现代测绘技术和地理信息技术等应用更为充分，全面赋能了各类规划的基础调查、分析评价、动态监测、未来情境预测和规划编制出图等工作，进而极大提升了空间治理效率和效能。

该阶段从2012 年至今，我国社会经济发展步入新常态，空间规划从“多规合一”进入国土空间规划体系的整合重塑期，规划理论方法进入学科交叉及高科技赋能阶段。

✍ (1) 社会经济类型与国家治理导向。十八大以来我国社会经济进入新常态，十九大报告提出了我国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代，并指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对国家治理体系和治理能力提出新的挑战，国家与空间治理体系进入顶层设计阶段，国家治理导向逐步向社会经济生态调控模式转化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确其核心原则是“市场在资源配置中占有决定性作用和更好的发挥政府作用”。通过事权体系改革强化政府在空间治理方面的关键作用，也让市场机制有了更为充分的作用空间。2018 年的部委机构改革将规划编制、用途管制、生态修复、环境治理及资源所有权代理职责集中整合进入自然资源部和生态环境部两大主体，给空间治理“政出多门”问题带来解决出路。

✍ (2) 主要规划类型发展。这一阶段，我国空间规划出现了从“双轨期”到国土空间规划“窗口期”的变化过程。在“双轨期”，“多规”在各自运作的同时也出现了各种转型、改革现象，其最为焦点的是“多规合一”的改革试点。2018年我国进入国土空间规划“窗口期”，十九届三中全会通过的机构改革方案首先为建立国土空间规划体系提供了组织运行保障，2019年出台的《若干意见》提出了国土空间规划的改革方向、目标和基本框架，标志我国空间规划体系重构迈出了历史性一步，重构后的国土空间规划体系将引领我国整体的空间治理，促进我国空间治理的现代化。

✍ (3) 主要规划理论方法演进。在规划思想、方法和技术体系方面，交叉融合、创新赋能与本体论“空心化”并存。首先，全球进入学科理论的大交叉大跨界时代，再加上我国空间治理现实需求和规划体系大转型任务的拉动，空间规划的“学科群”和“理论树”也越发庞杂。一方面，随着城乡社会的复杂化和规划利益主体的多元化，我国涌现出结合公共管理、制度经济学分析和博弈行为分析等的范式，以探寻空间资源与权益配置的复杂问题。另一方面，广泛的国际交流带来了诸如空间网络理论、弹性理论、海绵城市理论、城市收缩理论和低碳理论等理论框架，这些理论在国内实践中得到进一步发展。其次，技术体系步入高水平推动和赋能阶段，并全面赋能空间规划体系构建和空间治理能力提升。例如，大数据、多源数据结合信息通讯(ICT) 基础设施的应用使得数据驱动/ 增强的规划设计模式崭露头角；地理与空间信息的三维仿真和虚拟现实技术等使规划管理更为精细精准。此外，智慧国土、智慧城市和数字政府治理框架下的空间治理现代化趋势开始显现。然而，理论的大量交叉跨界现象从另一面反映出空间规划本体论的不足，高新技术赋能规划无法回避“泛技术化”趋势下我国空间规划理论方法的“空心化”现状及其隐忧。

规划的发展与实践至今，虽然关于空间的理论方法已广泛存在，如从土地利用的理论到不同情景下的区位理论，从空间形态、空间肌理理论到空间场所理论，以及从物质空间到经济空间、社会空间、文化空间和生态空间等的理论范式。上述理论存在以下问题：一是在多样性的理论背景下，不同理论的视角和逻辑如何兼容；二是它们是分属不同层次、不同尺度、不同粒度的空间相关理论，存在彼此难以衔接等问题。因此，空间理论方面的首要关切点并不在于理论的缺乏，而在于以既有多样化、多视角、多边界或多尺度为前提的空间理论如何整合、嵌接，并进入系统性构建空间规划的本体理论阶段。其可能的出路一方面在于寻找不同理论的“共边性”内容，另一方面亟需在未来的改革实践中不断积累知识和提炼规律。

我国“多规”从单一到繁杂的发展过程，与规划相关学科内容的不断丰富息息相关。现代的规划领域诞生以来始终带有跨学科的烙印，国土空间规划的确立，使空间规划具备了更为深刻的超学科性质，需对一系列学科建立一个共同的公理或原则体系，关注不同学科层次的关联耦合和非线性反馈，协同所有学科与交叉学科之间的关系。国土空间规划的学科交叉融合将处在学科融合的最高层次，这是伴随着信息化网络社会的来临，新的发展理念、发展需求及新的技术体系推动的必然结果，因此需要不断捕捉理论的交叉融合点。

国土空间规划的“学科群”和“理论树”不仅涵盖了已知的土地利用规划(以土地资源管理为学科背景)、城乡规划(以城乡规划学、建筑学、风景园林学等为学科背景)、地理学和城市学等各类核心学科，还包括地球科学、资源科学、地质学、农林科学、生态学、环境科学、水利学、交通工程学、社会学和公共管理学等各类紧密相关学科，而且综合了地理信息技术、评估技术、制图技术、规划设计与艺术、文化遗产保护与考古挖掘等技术知识体系。因此，随着未来改革实践的不断推进，上述学科和知识体系之间必然迸发出更多的交叉融合点，给国土空间规划理论方法体系的完善带来机遇和挑战。

在技术方法方面，须大力促进新技术在国土空间规划中的融合，如机器学习方法在国土空间要素的实时动态监测中的应用、多因素多因子综合判别模型在规划实施动态评估及“双评价”中的应用、国土空间情景模拟方法在国土空间利用格局的模拟和预测中的应用等。当前和不久的将来，海量涌现的新技术有助于实现国土空间规划的智能化重塑，包括实现海量空间信息的快速获取和精准处理的大数据技术，实现移动要素(人口等)精确定位和分析其空间移动模式的移动互联网技术，有助于促进“多规融合”和构建全域全要素空间规划体系的地理智能技术，有助于实现国土空间格局模拟与布局优化的虚拟仿真技术，等等。

在管理实施层面，“多规冲突”的深层次矛盾源于多方面的权责利协调问题，其中既有中央—地方—部门事权和责任不协调及界限不清问题，也有政府—市场—社会关系的协调和边界问题，以及发展与保护、刚性与弹性的协调问题。因此，国土空间规划未来应适应多元治理和权责利协调的方法机制。

首先，一方面在事权结构关系上强调中央的战略引领与底线管控作用，以及地方的要素配置与利益协调作用，中央侧重考虑全国层面的国土、生态环境和粮食安全，地方政府则更注重本地的经济发展，因此在规划编制过程中应当注重纵向政府层级之间事权与规划权的平衡，处理好“发展性”和“管控性”的关系。另一方面，政府—市场关系的改革体现了地方政府向社会放权，回归政府保护资源环境、提供均衡高质量公共服务的角色，而将经济发展与增长驱动更多地交给社会，形成利益相关者共治共赢的管理机制。

其次，在生态文明背景下，很多矛盾源于保护生态功能常常面临的经济发展机会损失和生态保护成本增加。要解决这个矛盾，一方面应运用生态补偿机制，即通过合理的政策调整实现生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应费用，而生态产品的供给者获得合理补偿；另一方面，应通过某类资源配额交易制度协调环境保护和经济发展之间的矛盾，可以创设专项生态环境补偿基金来满足中央和地方的不同需求，探索建立横向或纵向的财政转移支付机制来实现利益均衡，从而促进区域高质量发展。

最后，通过完善公众参与机制和采用新方式，促进规划的利益协同。一是明确公众参与的主体，一方面包括规划编制的法定主体及相关行业部门的“公”利益代表方，另一方面包括利益相关的个人以及富有社会责任感的非营利机构、企业、社区等非政府组织的“众”利益代表方。二是健全公众参与的运行机制。公众参与不能局限于规划设计方案批准后的公示环节，而应当体现在规划编制、实施、修改和监督等各个过程，并根据规划工作不同阶段的特点探索建立健全可操作性强的规划公众参与机制。三是丰富公众参与的方式方法。公众参与的形式除了专家论证会、规划公示和民意调查等形式，还可以运用空间活动大数据，通过网页和手机APP 等形式，实现公众参与规划过程[52]。四是完善公众参与的法律规范，并形成一定的管理制度。在未来出台的国土空间规划法及相关法律文件规范中，明确公众参与的形式、主体和机制等条款，确立公众参与的法律地位。

不同的社会经济阶段具有相应的社会经济结构，呈现不同的利益格局和主要矛盾，形成主要的国家战略导向和治理模式，而空间规划发挥的空间治理作用不断加强，促进了规划理论方法的革新与改进，空间规划的长足发展将促进国家治理水平的进一步提高。纵观前述演变历程，不难发现以下规律：一是我国的空间规划类型是由当时的社会经济阶段所决定的。新中国成立70多年来，我国发生了从“站起来”到“富起来”“强起来”的巨大飞跃，而规划的本质是对土地空间这个基本要素进行统筹安排，在不同历史时期对土地空间的要求不同，产生了不同理论，形成了从单一目标计划工具到多目标多类型的“多规并行”发展，再到解决“多规冲突”、实现“多规融合”及构建国土空间规划体系的空间规划演进历程。二是我国的国家治理体系在不断丰富，国家治理导向在不断发展演变，从注重国家基本建设转变为以经济建设为中心，由社会经济调控向以社会经济生态调整为主转变；从“星星之火”的建设到“点—轴”结构发展及网络结构的扩张，再到全域全要素的管控，实现治理手段的逐步升级和治理尺度不断扩展。三是规划技术和方法在不断发展，从学习国外经验到与本土规划理论方法相融合，再到高新科技赋能规划技术方法得到长足发展，但也存在空间规划理论方法的“空心化”隐忧。展望未来我国国土空间规划理论方法的发展与创新，本文认为在拥抱新技术变革带来的规划“赋能红利”的同时，需要回归地域空间本体理论的思考和构建，不断捕捉学科理论的交叉融合点，并且在实施管理层面注重多元治理和权责利的协调。