《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，国土空间规划编制应注重操作性，“制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”。市县级国土空间总体规划在国土空间规划体系中具有承上启下的作用，一方面，市县规划要承接省级国土空间规划的战略部署要求和约束性指标要求，确保主体功能、重要控制线、重要指标等在规划中落实；另一方面，市县规划要有效传导至更具实施性的乡镇规划、详细规划，建立科学有效的规划传导机制是真正推动规划实施落地的保障。

1.规划纵向传导机制

原土地利用总体规划体系包括国、省、市、县、乡五级以及区域层级（跨行政区），通过指标的分解下达以及分区细化实现逐级传导，在多年的实践中形成了“地域（分区）管制规则和控制指标”为主的纵向传导机制，更加偏重自上而下约束性传导思路。在实施管理中主要存在传导方式相对单一、管控主要集中在二维平面以及控制指标相对较少等问题。

在原城乡规划方面，《城乡规划法》设立了国家、省级、市级、县级和乡镇的五级城乡规划编制体系。从城市规划到城乡规划是巨大的变革，但传导机制一直是城乡规划编制和管理中的短板。主要表现在传导内容没有全域覆盖，过分倚重中心城区和建设空间的管控，并且对于刚弹划分不清晰，对刚性和弹性内容传导方式和要求不明确等方面。

2.对专项规划的横向传导机制

专项规划是相对于总体规划或综合规划的概念。在原城乡规划领域、土地利用规划领域的指代不同。原城乡规划领域的专项规划，事实上包含专项规划和行业规划两大类型，前者往往是城乡总体规划的重要组成部分。而行业规划是有关主管部门组织编制的规划，其中涉及规划用地和空间布局的内容，需要在原城乡规划中进行综合统筹，但对于涉及规划用地和空间布局的行业规划类型及其编制审批程序都缺乏明确的规定。

原土地利用规划领域的专项规划一般指为实施土地利用总体规划，对土地开发利用、整治和保护的某一方面而进行的规划，如土地开发规划、土地整理规划、土地复垦规划、基本农田保护规划等，主要是为了规范有序推进高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等各项土地整治活动而编制的。

1.刚弹并济，有效传导

刚性底线管控与弹性引导相结合，既要有效传导刚性约束指标，也要适当发挥弹性内容的战略引导作用。国土空间规划在保障刚性管控落实的同时，需要探索在纵向和横向传导过程中的刚弹结合机制。重点以“指标+控制线”为主要刚性传导手段，强化底线管控；重点以“分区+名录+弹性指引”为主要弹性传导手段，实现国土空间差异化发展引导。加强规划的公共政策属性，推进重要政策工具和技术工具的精细化设计，对城镇开发边界、有条件建设区等的管控意图、管控要求和启用程序等进行精细化设计。

2.尊重事权，分类传导

以自然资源部门和其他主管部门事权为基础，对接审批与实施监管，理清各部门、各层级事权，精准传导管控内容。已发布的《省级国土空间规划编制指南（试行）》中明确了若干传导方式，包括分区传导、底线管控、控制指标、名录管控、政策要求等。针对市辖区、各市县和各行政部门，建立不同的传导机制，根据不同行政层级和各部门事权，按照分类施策的方式进行不同传导方式和机制的统筹谋划。

3.因地制宜，分区施策

在统筹优化划定“三区”（生态、农业和城镇三类空间）以及“三线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界）的基础上，根据不同控制线的空间耦合关系和管控要求对全域进行分区引导，重点针对生态保护红线内区域、城镇开发边界内区域和其他非重点建设区域三类重点地区的规划传导机制进行研究，确保约束性指标和管控要求向下位规划进行传导。

1.“三级三类”规划传导机制体系构建

落实国家和省级空间规划体系要求，纵向明确市县级国土空间总体规划对下层次国土空间规划和详细规划管控引导要求，横向发挥国土空间总体规划对专项规划指导约束作用。建立健全从地级市、县（县级市、区）到乡（镇），从总体规划到相关专项规划、详细规划的“三级三类”规划传导机制。其中，“三级”体系为市级、县级、乡镇级国土空间规划，“三类”体系为总体规划、专项规划、详细规划。

市级和县级国土空间规划传导机制框架示意图

2.“市级—县级—乡镇级”三级纵向传导体系

在纵向传导体系方面，市级国土空间总体规划中重点体现国家和省级国土空间规划的管控要求，从战略引领、底线管控、系统指引三个方面，对县级国土空间规划中各县（市）的人口、用地、底线管控、设施建设等内容进行明确，采取总量指标、边界划定和定性指引、示意性空间落位等差异性方式实现刚弹结合的传导。

县级国土空间总体规划一方面可对乡镇规划、详细规划直接进行传导，也可结合实际情况通过实施单元完成规划传导。对于重点镇，对各镇的人口、用地、底线管控、设施建设等内容进行明确；一般镇可在此基础上进行简化，将县级及以上重要基础设施、约束性指标和控制线等内容作为传导的重点内容。

不同管控地域及管控要素示意图

3.总体规划向详细规划的传导机制

在划定“三区三线”的基础上，根据不同控制线的空间耦合关系和管控要求对全域进行分区引导，针对生态保护红线内区域、非集中建设区和城镇开发边界内区域三类重点地区的规划传导机制进行研究，确保约束性指标和管控要求向下位规划进行传导。

生态保护红线区域”名录+边界+指标”管控框架示意图

（1）生态保护红线区域的规划传导

生态保护红线的管控重点在于生态保护、管护以及修复。对生态保护红线内的重要生态格局要素，建立 “名录+边界+指标”的管控框架，拟定“管控要求+职责清单+实施主体”的行政事权清单及各级法律法规、规章制度清单。边界管控是对各类需要明确界定的保护区、保护红线、政策区域等，通过定界、立桩、挂牌等综合技术手段落实边界线。指标管控是对管控工作实施的量化安排和考核依据。名录管控是指将重点的保护区、管控区、对象或者各类生态要素进行登记、造册、建档。

（2）非集中建设区的规划传导

非集中建设区的管控应根据生态空间和农业空间的不同特点实行差异化引导，实行“全域结构性规划—片区导则—项目策划”三层次规划指引和管控体系。对于生态空间应构建合理的生态安全格局，制定相应的生态保护和修复对策。而对于农业空间则应合理保证农产品主产区主体功能，服务于合理的城乡统筹，在对农转用制定政策约束的基础上合理支撑大农业体系构建和乡村振兴发展。

首先，构建“点—线—面”相结合的全域田园地区空间布局体系。以生态空间和农业空间为基底，打造具有田园特色和生态涵养、农业生产功能的空间基底。同时，结合区域绿道和生态廊道体系建设以及田园特色村庄、田园综合体、美丽乡村等点状特色空间构建，打造全域田园空间布局体系。其次，落实田园功能单元管控，实现精明保护与精明增长。针对不同功能片区，制定针对性的导则管控体系，每个片区形成“图表结合”的导则，细化空间布局和用途管制，并进行适宜性的项目与活动策划。对于生态空间重在生态保护和修复，通过策划不同类型的郊野公园、生态公园等公园体系，提供城乡居民生态休闲和游憩空间。对于农业空间在落实粮食生产功能区和重要农产品生产保护区高标准农田建设的基础上，应进一步促进三次产业融合发展模式，探索乡村产业用地等新模式。

（3）城市开发边界内区域的规划传导

城镇开发边界内区域的管控重点是有序管控土地开发进程，优化城镇空间布局，提高土地利用集约性和利用效率，确保保障城市服务功能和公众利益的设施能够及时落地。发展单元具有承上启下作用，是传导总体规划意图与管控要求的基本空间单元。发展单元划定时除了考虑功能布局、道路交通、河流山体等自然边界外，还应与城市管理基本单元相对应，保证规划实施管理与城市治理紧密结合。

通过发展单元引导能够有效实现城市建设用地用途与管控要求的传导。首先，与城市四线（城市绿线、蓝线、黄线、紫线）结合，进一步强化强制性内容的管控要求。在城市四线定结构、定规模的基础上，通过发展单元中对四线落地要求的补充和强化，探索定形态、定标准和定时序等实施要求的落地。最后，加强对发展单元的功能引导、城市设计和开发强度引导。将片区功能、城市特色空间格局、开发强度管控和城市设计要求细化到发展单元引导中，进一步彰显不同发展单元的文化和生态特色。

4.总体规划向专项规划的横向传导机制

结合规划事权与编制时序维度对专项规划进行分类指引。对于围绕自然资源部门事权的专项规划应重点提出空间指引，其他专项规划应在前期加强对接并将约束性指标和三条控制线等刚性管控内容作为编制指引。对于编制成果与国土空间规划密切相关、作为前置或核心内容并需要纳入总体规划的专项规划，在编制时序上应尽量协同编制。

按照不同传导方式和管控要求，从重要约束性指标、国土空间格局、国土整治修复、历史文化保护、公共服务提升等方面出发，对不同规划编制内容与传导内容分别采取规则、指标、名录、分区、管控、位置（点位）管控、边界等多种传导工具，实现对专项规划的约束指导作用（表1）。

目前国土空间规划已经建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以主导功能分区为核心的规划分区管控体系，但与管控体系相结合的规划传导机制还有待进一步研究。本文以作为国土空间规划重要实施环节的市县级国土空间总体规划为例，提出构建刚弹相济、尊重事权和因地制宜的“三级三类”规划传导机制，并对纵向逐级规划传导、横向专项规划传导和向详细规划传导的具体内容、方式和机制等进行了具体研究，为市县级国土空间总体规划传导机制构建和实施管理提供了借鉴。