1.1  总体城市设计

本文研究的总体城市设计是指总体规划阶段开展的城市设计，是从总体层面对城市形态和空间环境进行的总体构想和整体安排，与《国土空间规划城市设计指南》（以下简称“《城市设计指南》”）中的“总体规划中的城市设计”内容对应。总体城市设计具有3个重要特征：一是其工作在总体规划阶段开展；二是具有宏观尺度，即以市、区县等整体空间为对象；三是其工作重点在于从城市空间形态的探讨提炼出城市特色、空间格局、城市系统、场所营造等方面的整体设想和导控要求。

1.2  总体城市设计管控

总体城市设计管控是设计管控中的顶层环节，是从整体层面对城市形态和空间环境的总体性、系统性管控。我国城乡建设已进入“高质量发展”的新阶段，城市设计管控在引导城市高质量发展、提升空间品质和人本体验等方面的重要性愈发凸显。

2.1  样本城市选取及其概况

本文选取具有一定实践经验和具有一定代表性的珠三角城市（广州、深圳）、长三角城市（南京、苏州）作为研究样本，进行文献研究、现场调研，并与管理部门深入座谈^①，了解各样本城市总体城市设计的管控与实施，以厘清总体城市设计管控实施难的问题，总结管控实施经验。

2.2  总体城市设计落实途径

2.2.1  空间管控引导

空间管控是总体城市设计的核心内容，将城市形象定位、空间格局、空间形态及公共场所等各城市系统的设计意图，编制形成相应的控制引导要求。样本城市普遍对形塑城市整体空间形象的结构性要素进行梳理，形成分系统、分区、分类的控制引导要求。为了使空间管控要求明晰化和便于向相关规划传导，部分城市还进一步制定了总体城市设计导则。

2.2.2  项目行动

项目行动是总体城市设计实施的另一重要途径。以行动计划和项目库为主要形式，总体城市设计对空间格局、系统结构、环境品质等塑造起决定性作用的空间要素进行识别，梳理总结为确立城市意象的、改善城市风貌品质的关键项目工程。

从4个样本城市的总体城市设计实施情况来看，在管控传导方面，总体城市设计过去往往难以衔接总体规划和借助法定规划体系向下传导；即便在城市设计体系内部，其向下传导力也很弱；在项目行动方面，则存在着项目不确定性大、实施品质难以保障等问题。

3.1  与总体规划衔接不畅

3.1.1  与总体规划编制时序不协同

过去总体城市设计通常在总体规划完成后编制，导致总体城市设计的管控要求无法传递回总体规划，因而失去了融入法定规划体系、实现高效向下传导的机会。

3.1.2  融入总体规划的内容不明确

总体城市设计与总体规划之间尚未建立起衔接框架，总体城市设计融入总体规划的内容和深度存在较大的不确定性。这些内容往往取决于管理部门工作人员和规划编制人员的主观认识。

3.1.3  纳入总体规划的管控要求不清晰

当前总体城市设计一方面存在“重设计、轻管控”的问题，着重于城市空间形态的设计，对与总体规划进行衔接的核心管控要求的提炼不够；另一方面存在追求“大而全”的现象，庞杂的控制要素和条款反而造成管控意图模糊不清的问题，以致在城市建设管理中难以操作。

3.2  向下传导约束力不足

3.2.1  向下层次城市设计的传导力弱

作为非法定规划的总体城市设计，缺少能将管控要点传导至下层次城市设计中的制度性保障，导致其作用常常难以发挥，进而成为“孤岛式”的规划。总体城市设计向下管控传导的失灵，也使片区、地段城市设计方案更容易受到市场或个体利益的牵制。

3.2.2  城市设计管理不连续

总体城市设计通过设计管理人员在规划管理工作中传递管控要求，将相关要求衔接到专项规划、落实到下层次的城市设计，也是总体城市设计传导的一个途径。然而，除了少数城市外，大多数城市的城市设计管理工作往往被分散到规划管理部门的不同科（处）室。这带来管理的分散性和不稳定性，造成城市设计管理的系统性、延续性不足。

当前城市设计纵向传导及与法定规划横向衔接体系

3.3  项目行动实施效果不佳

3.3.1  项目行动注重短期效果

总体城市设计提出的行动项目最终能否落实，常常取决于当地政府的重视程度。地方政府往往倾向于选择在短期内容易完成的项目，而事关城市总体格局、需要长期连续建设治理的项目往往较难得到重视。

3.3.2  项目跨部门协同困难

总体城市设计提出的重大项目计划的落实，通常超出规划部门的事权范围，需要协同多个管理部门、协调多个利益主体才能保障实施品质。而在项目建设实践中，常常由于跨部门协调难度大、协同不足而导致项目实施的种种缺陷。

3.3.3  管理人力不足，项目品质难以保障

样本城市普遍存在城市设计管理人力紧张的情况。项目库的落实需要开展系列的后续详细设计及建设方案设计。这对本已捉襟见肘的设计管理人力资源是一个极大的挑战。

4.1  国土空间规划体系的重构

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立“五级三类”的规划体系，全面重构“多规合一”的空间规划体系，是国家治理体系与治理能力现代化改革的关键举措。国土空间规划体系重构重点体现在横向整合和纵向传导两个方面。横向整合强调规划内容的整体性、多规合一的综合性、对专项规划的统筹性，重视多元目标间的统筹平衡，为总体城市设计等专项规划留出衔接空间。纵向传导也从过去的关注开发管控转变为综合性、整体性管控传导。

4.2  总体城市设计融入国土空间规划体系的机遇

在国土空间规划体系中，城市设计作为专项规划的一种，需要转译为对应层级的总体规划、详细规划等法定规划的管控内容，并通过法定规划体系的传导来实现城市设计管控的刚性传导。国土空间总体规划强调了总体城市设计在其中的作用。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称“《编制指南》”）指出总体规划前期基础工作包括开展总体城市设计，其编制内容中充分融入总体城市设计的主要内容。同时，《城市设计指南》构建了以国土空间规划体系为主线的城市设计体系，从不同规划层次和规划阶段定义城市设计方法的运用和任务内容。

来源：笔者参考《编制指南》《城市设计指南》绘制。

《编制指南》和《城市设计指南》这两个文件初步勾勒了城市设计与法定规划体系衔接的轮廓。在规划体系变革的背景下，总体城市设计的管控传导可以从横向衔接、纵向传导两方面着手，一方面将管控要素横向纳入国土空间总体规划，借由法定规划体系进行传导；另一方面则在城市设计体系内部构建纵向传导的有效机制。

5.1  横向衔接策略

5.1.1  总体性管控要求纳入国土空间总体规划

总体城市设计先于总体规划或与总体规划同步编制，是将其管控要求纳入总体规划的前提条件。总体城市设计可以专项规划的深度和形式开展，将研究结论和核心内容反馈、支撑总体规划相关章节，使其总体性管控要求以法定规划形式固化和传导。国土空间总体规划编制内容中包含了地方特色空间格局、人居环境、自然与历史遗存保护、城乡风貌塑造等总体城市设计的内容。从传导有效性的视角，总体城市设计的编制内容应以总体规划的相关内容作为必备的基础内容，并将相关结论和管控要点充分衔接到总体规划中。

5.1.2  纳入国土空间规划“一张图”管理平台

将总体城市设计管控内容纳入国土空间规划“一张图”管理平台是其管控有效性的重要保障。《编制指南》指出，专项规划经依法批准后纳入市级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”。

5.2  纵向传导策略

5.2.1  建立城市设计体系内部纵向传导机制

总体城市设计应结合国土空间规划分区，提炼形成针对不同空间分区的综合性管理导则，作为在城市设计体系内部向下传导校核的依据。导则可以包含底线管控的准刚性内容，也可以包含意图指引的弹性引导内容。为了加强向下传导的约束力，建议将总体城市设计导则的管控要求作为审批下层次城市设计的依据，下层次城市设计必须有响应总体城市设计要求的落实回应章节，对总体城市设计管控要求的调整和修改必须取得审批机构（或设计委员会）的批准。

5.2.2  加强与详细规划的衔接传导

在国土空间规划管理体系链条中，针对规划一级、二级分区的片区详细规划是向下传导的关键环节，它向上传承总体城市设计的要求，横向吸收片区城市设计的具体管控要求，向下落实到土地出让的规划设计条件中。因此，不仅总体城市设计应与总体规划衔接，中观层面片区城市设计也应与一级、二级规划分区的详细规划衔接，微观层面城市设计应与地段、地块层面的详细规划衔接，形成以法定规划体系为主干、城市设计紧密衔接融合的传导体系。在多规合一、综合性的国土空间详细规划中，建议整合吸纳同层级城市设计的管控要求，图则内增设城市设计管控图纸，界定包含景观视廊、公共空间节点、步行通道、底层街道界面、建筑形态、无障碍设施等在内的各项管控和指引要求。

总体城市设计纵向传导策略示意图

来源：笔者自绘。

5.3  项目行动管理保障策略

5.3.1  强化项目实施的统筹协调能力

项目行动是总体城市设计实施的重要抓手，由于项目实施涉及多个部门、多个专业，资源统筹和部门协调是项目行动成功的关键。只有成立具有足够行政统筹能力的管理团队，才能确保项目在空间事权交织的管理现实中冲破重重阻碍，较好地达成预期效果，有效地实现设计意图。许多实施项目的成功经验表明，由高层级领导领衔，抽调各业务人员组成项目办公室或指挥部持续跟进规划建设管理，是行之有效的方法。

5.3.2  提升项目行动的管理品质

在设计管理人力资源紧张的背景下，要实现项目行动的高品质统筹管理，可以通过借助外部专业团队协助管理来实现。从玉树、汶川、芦山灾后重建的规划建设经验来看，规划设计团队于特定时期在这些项目建设行动中承担的规划技术管理协调的角色，保障了城市建设品质。这一规划设计管理外包的方式弥补了政府管理人力不足的问题，有效提升了项目行动的规划建设水平。

5.4  完善总体城市设计的管理机制

5.4.1  将总体城市设计要求转化为管理规章

总体城市特色、城市空间品质营造基本原则与目标，城市重要自然、人文、风貌保护区及特定意图区的管控原则等内容，可以经人大批准后纳入地方法规或管理规范中，作为规划建设审批和管理的依据，使总体城市设计的纲领性、原则性内容以法定文件形式固化和贯彻。

5.4.2  完善总体城市设计的管理机构

（1）建立总体城市设计管理的领导机构

借鉴国外经验，建议结合国情在城市规划委员会下设置设计委员会，作为城市与建筑设计的领导和审查小组。负责向政府提出设计重点控制区的确立、增补和移除；审议城市设计与建筑设计方面的技术规则、规定、导则等；审查设计重点控制区内的城市设计和重大建设项目。

（2）形成稳定的设计管理团队

建议各市规划管理部门将城市设计管理集中至专门的处（科）室或者由不同部门的固定人员组成城市设计小组，持续跟踪管理城市设计的编制与审批。

5.4.3  引导社会形成共识

总体城市设计确定的城市远景和宏观格局需要广泛的社会共识和长期的形塑。总体城市设计不仅在编制过程中需要加强公众参与，在编制完成后还要加强公众宣传、公众教育，在各级领导和社会民众间达成广泛的共识，促进和监督实施。

5.5  对总体城市设计编制内容的建议

从管控实施应用的角度来说，总体城市设计的编制内容应横向与国土空间总体规划充分衔接，纵向有效指导下层的城市设计与片区详细规划。从《编制指南》内容衔接出发，总体城市设计编制内容可以梳理为以下几个部分：从总体层面提出总体风貌特色定位；从自然山水、人居环境、历史人文、城乡风貌等角度综合确定总体特色空间格局；就宏观山水格局、自然特色景观保护、蓝绿开放空间体系、绿地广场、街道网络、慢行体系、历史人文遗存、风貌保护与活化利用、城市与乡村风貌塑造管控等方面做出系统安排；将分系统的管控要求、分区设计指引要求梳理提炼形成城市设计导则，并提出实现总体设计意图的项目库和行动计划建议。

来源：笔者参考《编制指南》自绘。

本文通过4个样本城市的分析研究，总结当前总体城市设计管控实施难的问题，提出衔接国土空间规划体系的3个管控实施策略及保障机制建议，试图借助规划体系变革机遇，为总体城市设计融入国土空间规划体系建立衔接框架。我国城市化进程正处在速度换挡的阶段，城市发展将进入空间拓展和存量更新并重的局面。在长期坚持不懈地营造稳定的城市格局、城市特色的同时，总体城市设计面临着响应城市快速发展、演变的挑战。随着存量时代的到来，总体城市设计工作的重点将走向品质体验引导，系统性开展“绣花功夫”营造城市场所，提升城市空间品质，优化城市生活体验将变得越来越重要。总体城市设计管控实施也将逐渐转型，从宏大叙事的整体空间管控走向品质体验导向的管控与引导，从量大面广的项目实施行动走向中小型项目的局部营造和触媒再生。