2020年的4月，我国提出“双循环”的理念， “双循环”是要解决我国巨大的产能和消费能力不足的矛盾，也就是要让我们国家巨大的产能贡献在每个人身上，不依赖出口产品和出口服务，就能够使经济社会得到增长。2020年5月，在《政府工作报告》中提出“两新一重”建设作为双循环的主要支撑。“两新一重”的两新分别是“新基建”和“新型城镇化”。从刚才赵教授的理论出发，搞好内循环一定要解决好货币内生的问题。 “新基建”和“新型城镇化”都可以生成大量的货币，但是前提是它必须是个良性的债务，也就是现在可以是贷款，但是这个贷款在未来是能够还的出来的。这样的项目，就是双循环最好的支撑。之前高铁建设就是这个思路，温家宝总理通过高铁等等基础设施的建设项目，消化了4万亿，生成了良性的债务，也就生成了中国的信用，促进了经济的发展。
事实上除了高铁，我们的城市轨道作为新基建的主体，发展速度也是十分惊人的。到2021年6月，我们国家共有49个城市开通了轨道运营，城市轨道总里程8448.67公里。这些轨道当然也生成了很多的债务，这些债务是不是良性的债务？未来是不是能够作为发行货币的信用基础？可能只看轨道本身是不够的。当然我们国家轨道的建设质量是过硬的、标准也很高，都不会成为豆腐渣工程，它是一个良性的资产。但是从轨道运营的状况出发来评价，就不一定每一条轨道都是这种“好的债务”了。
图1 我国轨道交通20年发展态势
摘自《1990-2020年中国城市轨道交通发展动态图》TOPROC 轨道城市 2017-05-20
下表是我们国家按照城市轨道里程排名前9位的人均客流强度，前几位还不错，到了天津这儿就有点问题了。天津的地铁已经开通运营了30多年了，也已经算是初步成网了，但是它的客流还是没有达到发改委轨道立项的要求，发改委要求轨道初期的负荷应该达到0.7万人次/日/公里。从发改委的角度来看，达不到这个标准的轨道线路，可能未来就不是良性的资产。但实际上我们国家在开通轨道的40多个城市里面，很多城市都没有达到良性资产的要求。
表1 2019年我国建设里程前九名城市的轨道客流量（2019年4月）
2020年中规院发布过一个通勤报告，在这个报告里，可以看到我国轨道覆盖通勤人口的比重其实不太理想。这个数据是指有居住和就业分布在轨道沿线，理论上可以产生通勤客流就算，实际上是不是真的有轨道出行还不一定。实际轨道的分担比例，可能要打8折。我们这么多的固定资产沉淀在那儿，只解决20%的通勤出行问题，运营起来每天都在亏钱，是不是能成为好的资产呢？这个要画个问号。
图2 全国主要城市1公里轨道覆盖通勤比重
摘自《2020年全国主要城市通勤监测报告》中国城市规划设计研究院
上海申通集团的书记有个两会提案，内容是提醒大家要慎重考虑轨道运营的问题。我们国家2019年全国的轨道企业运营成本的中位数是1126万元/公里，票务收入中位数是556.37万元/公里，每公里的收支缺口一年就是570万元。2017年，我们只有北京、广州、深圳、武汉4座城市轨道能够收支平衡，也就是运营收入能够抵消运营成本，建设成本还不计算在内。轨道工程借的债最终能够还的上，才能是一个良性的资产和良性的信用。如果每年只能通过借债来不断的还利息，那这种以工程创造信用，以信用创造货币的想法估计就会难以为继了。 为什么会出现这种问题呢？因为我们的轨道是以建设为主导的，轨道建完了以后，出了站点周边有可能是一片农田，客流在哪里呢？轨道的规划建设和城市的规划建设不同步的问题非常严重。我们国家的轨道为了工程建设方便，经常沿着快速路选线，以北京2号线建国门站为例，周边的土地30%-40%都是道路用地，地价最高开发潜力最好，最能产生客流的地都给了交通设施。这就是我们国家轨道站点和TOD[1]理念的差别。日本的轨道站点周边密度是很高的，不会是我们这种空荡荡的宽马路。库里蒂巴的BRT沿线开发也是很集聚的，要形成疏密有致的城市结构。 所以为了助力内循环，我们需要考虑的是怎么以经营的思路推进新基建的建设。
图3 我国与东京、库里蒂巴轨道周边城市建设面貌比较
以经营的思路推进新基建
对于轨道交通来说，只有TOD才是经营的思路。那为什么我们实现不了TOD呢？是因为我们政府的规划建设部门和交通部门是两个部门，对于轨道公司来讲，他的任务是要保安全和保建设里程，把投资控下来，它不管运营怎么样，只要赶紧建完就完了，城市有四个出入口跟我站点接在一起就好了，轨道公司他不会想着运营的事情。只管建设不管运营，尤其是轨道公司不能介入站点周边城市功能的运营，这样是不可持续的，有一种变形的利益驱使。轨道建设形成了单纯以工程为导向的一个利益链，如果轨道停止建设了，很多轨道公司的人就要退休了，工程设计单位也没活儿了，所以这些相关的利益群体就一定要不断的呼吁建轨道，而不是想着怎样运营轨道周边的城市？这样的体制机制，使得我们国家的TOD推行很困难。
当然这个情况也在发生变化，我们去成都轨道公司去参观，他们的总图就不只是一个线网，而是有TOD发展理念的图，他们不只是建轨道，也在建城市。成都提出了从单站开发到片区统筹型新市镇开发的战略，提出了新市镇1、3、7理念。轨道公司的业务不只是轨道的建设和运营，也延伸到了城市建设和运营。这两个方面要绑在一起，这样一来，这个综合的建设和运营主体会希望在这个开发项目住的每个人都买地铁票，所以会想把轨道的环境做的很好；同时我要把最有吸引力的环境放在轨道周边，让出了轨道的人都想在这个地方买房子，因为房子也是我开发的。当然，成都的模式也还是在制度探索的过程中，一方面他们出台了一系列的文件，探索比较激进；另一方面，轨道这种轨道与城市综合运营的主体可能还比较单一，在投融资、与区政府合作等方面还面临挑战。
图4 成都轨道的TOD地图
在我们做的石家庄世行的项目中，我们也借鉴了成都的经验，在石家庄的总体规划层面，我们也希望结合着轨道在城市外围建立新城的中心，建立新市镇，使得城市外围的这些原来地价不好的地方，通过轨道的提升变成城市优质的可发展用地。只有通过轨道和城市的一体化建设和运营，实现有机的可持续的发展，这才是TOD发展的初衷。
图5 石家庄城市外围TOD新城镇分布意象
摘自《全球环境基金赠款可持续城市综合示范项目——石家庄城市层面以公交为导向的城市发展(TOD)战略制定与实施以及项目管理支持》石家庄发改委、中国城市规划设计研究院、宇恒可持续交通研究中心、石家庄市城乡规划设计院
还有，对于轨道立项而言，现在发改委一般性的要求，比如说城市每一年的一般公共财政预算收入、GDP等等，你过了那个门槛我就批给你。但是发改委没法要求，你的城市轨道要在哪个廊道里建，也没法衡量你的城市周边发展站城一体化能不能做好？它没有一个精细化管理的标准，所以轨道建下去能不能成为好的资产就说不清楚了？为了解决这个问题，国内也有一些有意义的探索，比如在天津世行的这个项目里面，就做了一个线路层面是不是能够收回成本的模型。在天津做这个研究是有典型意义的，因为大家以前都认为，轨道成网之后，客流就会自动越来越好。但是天津就不是这样，它是线网扩大了客流还是很低。所以项目组就是想看看他这个轨道加上周边的开放，它到底能不能挣钱？
在天津的研究中，先是把所有的轨道建设和运营的成本搞清楚，对轨道亏损的情况也进行了摸底。通过调研，其实项目组认为天津的轨道周边还是有地价升值和物业升值潜力的。所以我们想要建立一个公式，我们希望是轨道的建设成本和运营成本的投入，要在轨道周边一定的范围之内，比如500米到1公里范围内，能够通过房地产开发和房地产经营的收入能够得到反哺。在这里，我们不只是通过卖房子来反哺，就像港铁很多的收入都来自于后面物业的经营和楼宇的出租收益。收入这一块要考虑买楼的收益、自持我也经营的收益，还有地铁的票价、广告费收入，这四项收入能够在20年、30年周期里去平衡轨道的建设和运营成本。
图6 与新投融资模式相适应的费用测算框架
摘自《全球环境基金赠款可持续城市综合示范项目——TOD模式下天津市城市轨道交通项目融资研究》宇恒可持续交通研究中心
如果这个方法走的通的话，未来发改委轨道立项的审批也许可以更加精细化：以后轨道建设的时候，不要只给发改委报投资是多少，城市的税收是多少，你还需要告诉我你这个轨道周边的TOD开发的容积率是多少，这个帐能不能算平，还有你的体制机制能不能走通，你能走通才给你批，你走不通就可能是银行的不良贷款。在体制机制方面，首先这个轨道沿线的TOD得是个有盈利的项目，然后再考虑轨道公司或者其他运营主体和区里的关系。如果轨道公司总揽了轨道建设、运营和周边物业的建设运营等等职责，总揽了TOD收益，可能造成它跟区政府的矛盾比较大。我们觉得如果这是一个好的项目，整个全线的开发，你可以是在某个站点大规模强开发，也可以是有几个站点同时分担建设和运营成本，不管怎么样，这个项目只要是一个好项目，应该是轨道公司和区政府双方获利，把他们都放在一个平台公司上，平台公司再成立一个项目公司，区政府可以用它的土地入股作价。
图7 探索适合天津的“轨道+物业”一二三级联动模式
摘自《全球环境基金赠款可持续城市综合示范项目——TOD模式下天津市城市轨道交通项目融资研究》宇恒可持续交通研究中心
但是从项目公司怎样拿到这个项目，我们没有敢写。按照国家的土地招牌挂政策，项目公司是不能一二级联动的，这个和国家现行相关法规还是有一些出入的，各地轨道沿线想要解决轨道建设与城市建设运营一体化还都是在打擦边球。这也带来了一个有意思的现象。全世界都在提TOD发展，但是哪有说TOD一定要在轨道车辆段上面开发的？日本的地价房价这么高，也没有说一定要在车辆段上落那么多楼。但是我们国家从香港开始，从深圳到广州，一说TOD开发就是车辆段开发，这种现象其实在全世界看来是有点畸形的，明明车辆段开发要带来接近1万元/平方米的附加成本，为什么一说TOD，就必须在车辆段上面做？这种变形的问题，主要还在于是我们国家的土地使用政策有一些与众不同的方面，才会造成这样的一个特色。
其实TOD开发和车辆段上盖开发，并不是一个事情。以TOD做的很好的日本为例，东京的多摩田园城市是在31.6平方公里的轨道廊道用地里面，实现轨道与城市一体化发展。私营的轨道公司东急电铁，通过轨道和周边的TOD发展，成功的把东京核心区的发展引导到外围，减低了东京内城的开发压力。这些规划和设计手法，其实我们没有什么不会的，只是我们现在的体制机制不允许。
图8 东京多摩田园城市的建设与开发案例
支撑日本TOD发展的是灵活的土地管理制度。比如团地开发，在日本轨道周边开发有很大的增容空间，几家地主做好了规划，它就可以去谈判，原来容积率是2.0，后来可以调成6.0。我们国家肯定不能这样。我们旧城更新，几个业主商量好了，觉得6.0合适，规划局就给你6.0？这肯定不可能，我们的体制机制不能这样做。我原来特别不明白，城市规划管理部门怎么随便给人家改容积率呢？日本人说我怎么不能给改？改了容积率之后，从第二年物业税就升高了。原来是居住，后来变成了商业，性质也可以改，改了之后房产税不一样了啊。所以说在房产税为主的城市用途管控背景之下，日本TOD开发是非常灵活的，只要是轨道沿线站点，哪里都可以TOD，不用在车辆段上折腾。
图9 日本城市建成区内包容性的城市更新政策
摘自《TOD发展与土地增值捕获》——北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心，刘志
图10 日本包容性的土地管理方式
摘自《TOD发展与土地增值捕获》——北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心，刘志
以政策创新推进新型城市化
未来要有一个经营的思路推进新基建，要实现经营的思路，可能需要比较激进的制度创新。和国务院比起来，我感觉我们规划人员是比较保守的，今年7月2日国务院发了一个文（《关于加快发展保障性租赁住房的意见》），说的是可以利用集体经营性用地，建设保障租赁性住房，只要是比同地段的房子租金低，就算是租赁性住房了。这种是要给青年人、新市民群体提供住房，完全就是一个可以纳入市场的房屋，而且不补交土地价款，不变更用地性质，事实上是完全把之前的商业经营型用地的管理方式打破了，之前是经营型的用地大多数要是通过招拍挂方式取得，而且用地性质调整也没有这么灵活。
在这个文件的启发之下，我认为我们也可以大胆去想一想，比如现在南方地区的城中村改造，或者深圳叫做“城市更新”，普遍的做法就是把容积率2的房子拆了，建成容积率6的高密度片区，同时因为人口多了，还要再增加各类公共服务设施，这个里面要保障村民回迁，同时保障开发商获益，容积率至少3倍才能做得成。其实这样一来，城市的品质越来越差，城市的公共环境水准越来越低，超高层建筑不是未来城市发展的方向。所以后面深圳做“综合整治”，比如万科的这个项目（水围村改造），这个项目不可复制，因为它的投入产出很不合适。而且当地居民也不买账，他觉得开发商赔给我的房子才算房子，我这个原来这种房子算什么呢？我在想他为什么觉得之前的房子不值钱？
其实南方很多城中村，他的肌理和欧洲老城是差不多的，它差在哪儿呢？不就差在一张纸嘛，它就是没有大房本。我在想能不能就利用城市更新，通过一个自主改造的过程，直接把本发给他就完了，当然不是直接发完，肯定要把绿化做好，市政管网都做好，把公共设施、市政设施的短板全都补好，局部拆除变成公共设施和公共空间，再搭配盖两三栋小高层，当地村集体成立项目公司，筹钱来做这个事情，做完之后我就直接发大房本了，你不做就还是小产权。你只不过换了一个本，资本或者说货币就创造出来了，为什么一定要建那么多房子呢，我们的城市化都到这个阶段了，再建更多的房子泡沫风险不是更大么？
图11 深圳城中村村民抵制没有拆迁安置过程的综合整治
摘自：《城市更新的四类三态七式》中国城市发展规划设计咨询有限公司，蒋朝晖
图12 深圳水围村综合整治项目
摘自：《城市更新的四类三态七式》中国城市发展规划设计咨询有限公司，蒋朝晖
还有那么多的农村的房子。尤其是大城市郊区的房子，是不是也可以这么考虑？比如北京郊区，离北京100公里的怀来官厅水库地区，修了高铁之后，东花园站和怀来站，离北京只有30分钟的路程。如果我们把北京的城市建设方式复制到这个地方来？我觉得肯定不行，那官厅水库不就毁了嘛! 这么好的山水环境，我们肯定不想这样做。其实我们希望在大城市周边有一些低密度发展的地区，还不只是休闲的功能，应该就是一个真正的中低密度的城镇。
但是好像只要是建城市，只要是想要常住，想要就业，除了建高层、超高层之外，我们就没有办法了。只要是做正常的居住就业环境，就只有房地产开发一种做法。村里面原来有很好的低密度的环境，就不值得保留吗？习总书记也说了看得见山，望得见水，记得住乡愁。几千年的农耕文明，农村都是没有衰落的，到现在北京周边的农村，这些村有很多是空心村，已经开始衰落了。这是为什么？我认为以前在农耕时代，社会资本在城市和乡村之间是可以循环的：比如我在城里去做官，晚年告老还乡，我把自己的资本包括社会资本，会带到乡村去，钱会重新投资在这些房子里面，社会资本会带来更多，所以我们之前的农业文明是城乡一体的。为什么现在不能给这些农村房子一视同仁的产权？没有这个产权实际上是屏蔽了有资本的人回到农村去，循环就没有了。
图13 永定河怀来官厅水库周边用地以集体产权的村庄用地为主
摘自《延怀地区与首都核心区协同发展规划》，北大国土空间规划设计研究院
这些村庄的房子有了产权之后，其实是给他创造了一个信用。房子有了这个房本就是资产了，它可以去抵押，就是资本。我们城里人很多是通过房改然后买房，事实上房改的时候，社会就是让渡了资本给参与了房改的市民。改革开放以来，农村的医保、社保比城市低得多，最后退休金也比市民少得多。在整个的资本市场里面，农村都是没有获得的。我觉得，现在是到了一个值得反思新型城镇化怎么搞的时机？能不能对于我国城市原有的土地利用方式和城市建设的方式，进行一个比较深刻的反思，来辅助解决这个问题。
从大数据的调查中可以看到，在我国的国土空间中，城市人口密度是95万人每平方公里，农村是2.6万人每平方公里，农村相对来说是一个很舒适的环境，只有把村庄变成城市的环境，才能实现城市化吗？才能创造良好的资本和就业吗？其实未必。有很多的年轻人其实是非常希望到村里去住，尤其是大城市周边的地区，我觉得可以好好研究这个问题。
最后我想讲讲《资本的秘密》这本书，我听完赵教授讲的，我觉得它不应该叫《资本的秘密》，应该叫《信用的秘密》，现在城镇化还是有一定动力的时候，很多的年轻人和农村人口，根本没有在城市化的过程中获得资本的增值。同时，我们国家未来还需要创造很多资本和信用的情况下，我认为应该探索和研究，规划建设的制度创新。其实，我们国家的土地招牌挂制度在快速城市化过程中就起到了扩大国家信用的作用，实现了用未来信用来融资的作用，它为我们国家的城市发展，基础设施建设，工业化等等都打下了一个很好的基础。
到了目前这个阶段，我们是不是应该去考虑，怎么把产权不清晰的空间，包括大城市周边的村庄，能够也实现一个信用的增值，我想如果你把一个产权模糊的房子变成一个真正的产权明晰的房子，是会增加信用总量的。《资本的秘密》这本书说的就是完整的产权能够产生资本，能够产生信用的故事。而且作者认为，信用的分配很重要。要通过对空间的确权，把产权与信用赋予之前这个社会上没有信用的人，让原来这一块地，变成真正信用的载体，能够去抵押，能够去创造货币，其实这是一个通过追求社会公平做大增量的过程。
以上是很初步的一点思考，希望各位教授对我进行指正，谢谢大家！本文转自“ 北大规划”，文章根据北大国土空间规划设计研究院总规划师王昊在“2020/2021中国城市规划年会论道规划·双循环与城乡空间优化”会议上的发言整理，经作者审定后发布（会议由北大国土空间规划设计研究院和北京大学城市与环境学院共同承办）。
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